城市更新是推动城市实现高质量发展的关键着力点。随着发展模式从大规模增量建设转向存量提质改造，城市更新的推进愈加需要更具适应性与灵活性的政策支撑。
2025年12月31日，自然资源部与住房城乡建设部联合印发了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号，以下简称“226号文”）。在已有政策基础上，这份文件从规划、土地、资产、登记、历史问题处置等六大维度推出针对性举措，直面城市更新实践中规划刚性约束过强、存量资源利用效率不高、产权管理环节复杂等堵点难点。226号文既是对《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》的细化落实，也秉持“松绑不放松、创新不越界”的原则，为“十五五”时期城市更新行动提供了可落地、可操作的政策工具包，推动城市更新从“框架性推进”走向“精细化实施”的新阶段。
规划适配：从“刚性约束”到“弹性适配”，激活存量空间活力
详细规划是城市更新实施的法定依据。以往，规划的刚性约束往往使更新项目难以与市场及民生需求精准对接。226号文开篇即聚焦“增强详细规划适应性”，从规划优化、混合开发、微更新豁免三个层面实现政策突破，这也是落实国土空间规划“一张图”实施监督的关键举措。
在规划优化方面，政策明确可结合“十五五”城市更新需求，对更新区域的详细规划进行评估优化，通过技术修正、优化调整等方式完善规划内容，并简化修改程序。同时，将公众参与和监督贯穿全过程，既维护规划的法定性，又使其更贴合实际更新需求。在土地开发层面，文件首次提出制定土地混合开发和空间复合利用正面清单，符合条件的更新项目可直接视为符合详细规划。这一举措打破了传统单一用地性质的限制，为新产业、新业态拓展了空间载体，例如老旧厂区更新中可实现工业、文创、商业等功能混合布局，有效提升空间利用效率。
尤为值得关注的是，针对社区微更新项目，政策推出了规划许可豁免清单，将小区停车场地、充电设施、加装电梯、健身步道等民生类微更新项目纳入豁免范围，在满足公共安全、历史风貌保护等底线要求的前提下，无需办理规划许可。这一规定显著降低了社区微更新的行政成本，使民生导向的“小修小补”、功能提升项目能够快速落地，真正体现“民有所需，政有所应”，也是城市更新“以人民为中心”理念的直观反映。
土地赋能：过渡期与临时利用并行，让存量资源“活起来”不“闲下来”
存量土地和房产资源的高效利用是城市更新的核心内容。226号文通过优化过渡期政策和推进临时利用两项举措，为存量资源盘活提供了政策缓冲与灵活路径，既避免了资源闲置浪费，也降低了市场主体参与城市更新的成本与风险。
过渡期政策的优化体现了“灵活适配、分类管理”的思路。政策明确，利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期，期间不改变用地主体和规划条件。与以往政策相比，此次进一步明确：过渡期满后可根据产业发展情况分类处置，符合要求的按新用途办理用地手续，不符合的恢复原用途，且在办理有偿使用手续时可选择租赁或协议出让方式。这不仅为产业转型留出了时间窗口，也通过市场化方式促进了土地资源的优化配置，有效激发了市场主体盘活存量资源的积极性。
在临时利用方面，政策首次对空闲建设用地和存量建（构）筑物的临时利用作出系统性规定，要求在保障安全、不影响远期规划的前提下，制定临时利用规则并纳入“一张图”监管。对于存量建（构）筑物，在不增加容积率和建筑高度的前提下实行用途正面清单管理，清单内项目无需办理规划许可。这意味着城市中的闲置厂房、低效楼宇可快速转型为便民服务中心、双创空间、临时商业等业态，实现存量空间的“即时利用、动态调整”，使城市更新过程中的闲置资源得以产生即时效益，同时为远期规划实施留出余地。
资产运营：从“单一供应”到“组合开发”，打造城市更新新动能
城市更新不只是简单的“拆改建”，更涉及资源资产的系统性整合与价值提升。226号文突破传统土地供应思维，提出“鼓励资源资产组合供应整体运营”，为城市更新注入了新的发展理念，推动其从“项目式实施”向“片区化运营”转变。
政策明确要求开展更新区域内自然、景观、文化遗产等特色资源调查与活化利用，结合国土空间规划优化功能结构，建立多门类资源资产组合供应、整体运营、合理分配的机制。这一举措的核心在于打破土地、文化、景观等资源的分割管理，实现片区内各类资源的统筹整合。例如，在历史文化街区更新中，可将历史建筑、周边土地、文旅资源打包整合，通过整体运营实现文化保护与经济发展的双赢；在老旧城区更新中，可将公共服务设施、商业配套、居住空间组合开发，提升片区整体价值。
组合供应、整体运营的模式，不仅有助于提升城市更新项目的可持续性，也有利于培育城市更新的新动能与新优势。通过资源资产的整合，使城市更新不再过度依赖土地出让收益，而是依托长期运营实现资源价值最大化，同时推动城市特色风貌的塑造，避免“千城一面”，让城市在保有历史底蕴的同时焕发现代活力。
登记创新：从“流程繁琐”到“精准服务”，保障产权权益延续性
不动产登记是城市更新顺利实施的重要保障。更新过程中涉及的产权调整、归集、转移等环节往往手续复杂，容易成为项目推进的“卡点”。226号文从更新项目实际需求出发，创新不动产登记服务模式，通过预编单元、按户登记、简化材料等方式，实现登记服务与城市更新的精准衔接，保障各类权利主体的合法权益。
针对更新过程中产权调整的问题，政策提出预编不动产单元并办理预告登记，使原所有权、抵押权等权利在更新实施中得以延续，避免因更新引发产权纠纷，为项目顺利推进扫清障碍。对于老旧住房自主更新这类民生项目，推出直接按户首次登记的方式，简化了业主自主更新后的产权登记流程，提升了居民参与的积极性。而针对土地带建筑一并收储供应的情况，明确可根据有偿使用合同等文件直接办理登记，探索简化申请材料，显著降低了政府收储更新项目的登记成本，提高了推进效率。
不动产登记的一系列创新举措，核心在于“以人为本、因地制宜”，根据不同城市更新项目类型制定差异化的登记服务方案，在确保产权登记规范性的同时体现服务灵活性，使产权管理成为城市更新的“助推器”而非“绊脚石”。
问题处置：从“悬而未决”到“分类化解”，扫清城市更新历史障碍
历史遗留用地问题一直是城市更新推进中的“硬骨头”。部分建设用地因历史原因缺乏合法手续，成为更新项目实施的重要制约。226号文按照“依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎”的原则，对历史遗留问题作出系统性处置规定，为扫清城市更新的历史障碍提供了政策依据。
政策明确，依据全国国土调查结果，对历史形成的无合法用地手续的建设用地，按不同时期分类制定认定标准和处置政策，并将处置结果纳入国土空间规划“一张图”实施监督，实现“底数清晰、封闭运行、严守底线、控制风险”。这一处置思路的核心在于“尊重历史、实事求是”，既不回避历史问题，又严守法治底线，保障无过错方的合法权益。例如，对改革开放初期形成的存量建设用地，可根据当时的政策背景和实际使用情况予以合理认定并补办手续；对违规占地形成的建设用地，则依法依规处置，确保处置工作的公平性与规范性。
历史遗留问题的妥善处置，不仅能盘活大量闲置的存量建设用地，为城市更新释放发展空间，也有助于化解长期存在的土地权属纠纷，维护社会稳定，使城市更新在更为顺畅的环境中推进。
实施保障：从“政策出台”到“落地见效”，构建协同推进工作机制
226号文的落地实施，离不开上下联动、部门协同的工作机制。政策明确，自然资源部和住房城乡建设部将加强工作指导、政策协调和业务培训，总结可复制推广的经验做法；同时要求各级自然资源、住房城乡建设部门加强沟通协作，结合地方实际优化细化措施，破解实施中的难点问题。
这一工作机制的构建，体现了“中央统筹、地方落实”的城市更新推进原则。中央层面负责政策顶层设计与指导监督，为地方提供统一的政策框架和实施标准；地方层面则可结合不同城市的发展阶段、更新需求和资源禀赋，制定针对性实施细则，例如一线城市可重点细化土地混合开发、资产组合运营的相关规则，三四线城市则可聚焦社区微更新、历史遗留问题处置等关键领域。同时，依托国土空间规划“一张图”开展全流程监管，确保各项政策举措在实施中不偏离底线、不逾越红线，实现城市更新的高质量与可持续推进。
城市更新迈入“质量与效率并重”的新征程
226号文的出台，标志着我国城市更新政策体系不断完善。这份文件以问题为导向，以创新为动力，以民生为根本，在规划、土地、资产、登记、历史问题处置等多个维度实现了政策突破与创新，既为城市更新松绑赋能，又坚守了公共安全、公共利益、历史保护等底线要求。
在“十五五”城市更新行动的关键时期，226号文的落地实施将推动城市更新从“规模扩张”向“质量提升”转变，从“政府主导”向“政府引导、市场参与、居民共治”转变，使城市更新真正成为推动城市高质量发展、满足人民美好生活需要的重要举措。未来，随着各地配套政策的持续细化和实践经验的不断积累，城市更新将迈入“质量与效率并重、保护与发展共生、民生与经济双赢”的新阶段，让每一座城市在更新中焕发新的活力，成为宜居、韧性、智慧的高品质生活空间。
参考资料：
2.参考文章：【城市更新】政策松绑+服务创新 城市更新迈入精细化实施新阶段—解读自然资发〔2025〕226号文六大核心突破
