前言：6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部四部门联合发布并权威解读我国首部国家级城市更新专项规划——《城市更新“十五五”规划》，为未来五年全国城市高质量更新发展划定路线图、明确任务表，新一轮全国城市更新建设热潮正式拉开帷幕。
城市是现代化建设的核心载体，城市更新是推动城市发展方式转型、增进民生福祉的关键抓手。随着国家顶层设计全面落地，我国城市发展正式迈入存量提质、内涵增效的全新阶段。在本次国新办政策吹风会上，四部委围绕规划目标、资金保障、民生工程、存量土地盘活四大核心维度，全面拆解政策细则，明确“十五五”时期城市更新工作的实施路径与保障机制，助力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。
住房城乡建设部副部长秦海翔表示，实施城市更新行动，是党中央立足城市发展客观规律、立足城市高质量发展全局作出的重大战略决策。作为我国首份覆盖全国的城市更新专项顶层文件，《城市更新“十五五”规划》明确了未来五年城市更新的阶段目标、核心任务与实施路径，住建部将联合多部门统筹各地落地执行，坚持民生导向、实效导向，把城市更新各项工作落到实处。
针对地方落地执行工作，秦海翔着重强调：“各地要结合本地实际细化量化发展目标，坚持久久为功、分步推进，一件实事接着一件实事办，全力确保各项工程落地见效，真正把民生好事办好、民生实事办实。”
一、锚定两大阶段目标，三大工程统筹推进城市全方位提质
5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这份纲领性文件立足我国城镇化进程两大关键转向：城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造、从房地产开发主导转向人居品质全面提升，科学设置2030年、2035年两大阶段性发展目标，为城市更新中长期发展指明方向。
根据规划部署，到2030年，我国城市更新行动将取得关键性进展，城市粗放式开发建设模式实现根本性转型，城市安全底线持续筑牢，人居环境质量显著提升，新旧发展动能加速迭代，历史文化遗产保护利用水平稳步提高，城市精细化治理能力实现跨越式提升。到2035年，城市更新长效体制机制全面成熟完善，六大维度现代化人民城市建设目标基本落地，城市发展实现更高质量、更可持续、更具温度的发展。
聚焦群众急难愁盼与城市发展短板，规划围绕居住品质、公共服务、人居环境、市政基础设施四大民生关切领域，设立10项量化考核指标，同步布局民生工程、发展工程、安全工程三大重点工程，实现惠民、兴产、避险三位一体协同发力。
- 民生工程聚焦宜居提质：重点推进高品质住房建设、城镇老旧小区改造、完整社区搭建，补齐公共服务配套短板，优化城市综合交通路网，直击居民日常居住、出行、生活痛点；
- 发展工程激活存量价值：依托老旧街区、老旧厂区改造升级，盘活城市闲置存量空间，孵化新业态、培育新产业，充分发挥城市更新扩内需、稳投资、促消费的宏观经济拉动作用；
- 安全工程筑牢城市韧性：加快危旧房、城中村改造攻坚，全面升级城市地下管网等生命线基础设施，健全城市风险防控与应急救援体系，全面提升城市抵御自然灾害与公共安全风险的能力。
制度保障层面，我国将加快构建房屋全生命周期安全监管体系，破除市场准入壁垒，支持国企、民企平等参与城市更新项目建设运营，搭建多方共建、长效运营的可持续发展模式。法治体系建设同步提速，国家层面加快推进城市更新专项立法，地方层面持续完善配套法规，目前全国已有4个省份、20座城市出台城市更新地方性条例，为项目规范化推进提供坚实法治支撑。
针对国家重点部署的城市基础设施“六张网”建设任务，城市地下管网升级改造被列为核心工程。住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏介绍，当前全国城市地下管网总长度约390万公里，已建成地下综合管廊7700公里。“十五五”期间，我国将新增建设及改造城市地下管网77万公里，细分领域覆盖燃气管网20万公里、供水管网17.5万公里、排水管网17.5万公里、污水管网10万公里、供热管网12万公里，全方位补齐城市地下基础设施短板，消除城市地下安全隐患。
二、多元资金渠道全面打通，破解城市更新投融资难题
城市更新项目普遍具备投资规模大、建设周期长、回本速度慢的特点，稳定可持续的资金供给是项目落地的核心保障。本次吹风会上，财政部、国家发改委分别披露多层次资金支持体系，构建财政资金、专项债、国债、社会资本协同发力的投融资新格局。
财政部经济建设司司长郭方明介绍，中央财政持续加大财政资金撬动力度，自2024年起，已联合住建部选取北京、上海、沈阳等50座重点城市开展城市更新先行先试，安排中央定额补助资金支持试点探索。“十五五”期间，将持续跟踪试点城市创新模式，总结可复制、可推广的成熟经验，后续在全国范围内全面铺开。
同时，财政端将统筹多类专项资金精准赋能城市更新领域：依托城镇保障性安居工程补助资金，专项支持城中村、老旧小区、危旧房改造；依托地方政府专项债券，保障符合准入标准的城市更新公益性项目；依托中央预算内投资、超长期特别国债，重点保障地下管网等重大市政基建项目。除此之外，国家将落地针对性税收优惠政策，降低市场主体参与成本，激发市场参与活力。
国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏表示，发改委持续加码城市更新领域资金投放，2026年专项支持力度进一步提升：全年安排970亿元中央预算内投资，用于改善居民居住条件、完善城市公共服务配套，惠及约800万户居民；安排1600亿元资金用于城市地下管网改造等“两重”建设，较2025年增加250亿元，资金规模持续扩容。
下一步，发改委将坚持“硬投资筑基、软机制赋能”双向发力。硬投资方面，优先保障老旧小区、危旧房改造等普惠性民生项目，同步兼顾老旧街区、厂区转型等产业赋能项目；持续用好超长期特别国债，保障市政基础设施改造落地。软建设方面，持续创新投融资模式，优化资金使用监管机制，全面破除民间资本参与壁垒，鼓励民营企业深度参与城市基础设施建设、运营全流程，对创新示范类投融资项目给予专项政策引导。
三、聚焦“四好”建设，民生导向贯穿城市更新全过程
本次城市更新始终坚持以人民为中心的发展思想，将居民最关心的住房、小区、社区、城区提质作为核心工作，系统推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，让城市更新红利直达民生一线。
在好房子建设上，全面实施房屋品质提升工程，兼顾新建住房提质与存量住房改造。一方面严格执行国家《住宅项目规范》，优化新建住宅户型布局、功能设计，从源头提升新房居住品质；另一方面推进存量房屋适老化、无障碍改造，推广装配式装修，支持居民自主开展房屋微更新。同时布局住房品质科技攻关项目，依托绿色建筑、智慧住建技术，赋能住房品质升级。
在好小区建设上，“十五五”期间计划新开工改造11.5万个城镇老旧小区，全面修缮小区供水、燃气、热力、道路等基础配套设施，有序推进楼栋加装电梯等便民工程。同步完善小区公共活动空间、绿化配套，建立改造后长效物业管护机制，推动居民参与共建共治，杜绝“重改造、轻运维”问题。
在好社区建设上，完成5000个完整社区提质改造，补齐养老、托育、便民商业等民生服务短板，拓展社区公共活动场地与绿地空间，推进社区服务数字化、智能化升级。同时完成1500个老旧街区、老旧厂区功能转型与业态升级，盘活闲置空间服务民生与产业发展。
在好城区建设上，立足城市全域空间优化，完善城市综合交通路网，破解城市停车难、路网拥堵等共性问题，补齐文化、体育、医疗等公共服务短板，依托存量空间资源优化城市功能布局，提升城区整体宜居水平。
四、优化土地供给政策，存量空间精细化盘活提效
告别城市大规模外延扩张阶段，盘活存量土地、集约利用城市空间，是本轮城市更新区别于以往城市建设的核心特征。自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，自然资源部门将依托国土空间规划与土地管理两大政策工具，以“绣花功夫”精细化盘活城市存量资源，严控城市新增建设用地规模。
一方面，全面摸清城市存量资产底数，依托国土空间规划“一张图”平台，完成城市闲置土地、低效用地、老旧楼宇全量摸排，建立存量资源全生命周期管理台账，打通跨部门数据共享壁垒，实现存量资源精准匹配、高效利用。
另一方面，落地差异化规划审批与用地创新政策，降低城市微更新项目落地门槛。针对老旧小区加装电梯、口袋公园、社区托育点等小型便民更新项目，简化甚至豁免部分规划审批流程；鼓励街角闲置空地、零散空闲土地临时改造为公共绿地、健身场地等公益空间；放开老旧厂房、老旧街区用地限制，允许兼容科创办公、便民商业等多元业态，打破单一用地性质束缚。
供地机制上坚持“存量优先”原则，经营性用地全部优先盘活存量土地，新增建设用地指标重点保障市政基础设施、公共公益类项目。同时优化不动产登记一站式服务，高效解决城市更新项目产权办理难题，保障居民、企业等各方合法权益。
结语
城市更新一头关乎城市长远高质量发展，一头牵动千家万户民生福祉。随着《城市更新“十五五”规划》全面落地，住建、发改、财政、自然资源四部门政策合力持续凝聚，未来五年，从地下生命线管网升级，到家门口老旧小区焕新；从闲置空间高效盘活，到多元资金精准护航，一系列看得见、摸得着的民生工程、发展工程将稳步落地，持续夯实城市安全韧性、优化人居环境、激活城市发展新动能，切实提升群众获得感、幸福感与安全感。
参考资料：
2.参考文章：多部委重磅定调！城市更新“十五五”规划加快落地
